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浙江房地产20年发展报告之三：保障多房并举

本文作者系浙江大学房地产研究中心贾生华，凤凰网房产已获授权

前 言

伴随着改革开放的历史大潮，我国住房制度改革也走过了近40年的历程。作为中国改革开放的重要组成部分，住房制度改革深刻影响了当代中国社会经济的发展轨迹，决定了许多城市、企业、机构、家庭、个人的命运。在纪念中国改革开放40年之际，作为中国住房制度改革的参与者，我们由衷地向这场伟大的改革致敬，相信它将载入中华民族伟大复兴的历史画卷。

为了回顾和总结房地产发展经验，引领新时代浙江房地产行业健康发展，浙江日报社主办，联合浙江房地产业协会、浙江大学房地产研究中心等单位，开展了“致敬住房制度改革二十周年系列活动”。本报告作为本次活动的一个内容，由浙江日报新闻发展有限公司委托浙江大学房地产研究中心完成。

总结历史经验教训，探求未来发展方略，是对住房制度改革最好的纪念。本报告在浙江大学房地产研究中心以往研究和积累基础上，对1998年以来浙江住房制度改革、城市化进程、房地产市场发育、城镇住房保障等方面进行了梳理，谨此献给住房制度改革的所有参与者。一孔之见，挂一漏万，敬请谅解，欢迎批评指正。

浙江房地产20年发展报告之一：改革走在前列

浙江房地产20年发展报告之二：市场勇立潮头

第三部分：保障多房并举

住房是人的基本生活需要，住房保障是政府的重要职责。浙江省住房保障体系是在住房制度改革和房地产市场发育过程中逐步建立起来的，并且能够与时俱进，不断完善，形成了独特模式和有效体系。

1994年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布了《城镇经济适用住房建设管理办法》，提出要建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系，提高城镇职工、居民的住房水平，并就经济适用房的建设、销售问题提出了较为明确的要求。1998年停止住房实物分配后，建设部1999年4月发布了旨在解决城镇最低收入家庭的住房问题的《城镇廉租住房管理办法》，向城镇最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。这样，以高收入家庭购买商品房、中低收入家庭购买经济适用房、最低收入家庭租住廉租房为主要内容，我国多层次住房供应和保障体系的发展框架基本确立。

1999年开始，浙江省落实国家住房保障政策，各地市纷纷根据自己的实际情况制定了实施政策。经济适用房与廉租房建设开始在全省各地逐渐开展。据统计，2000年浙江省经济适用房竣工建筑面积为193万平方米，占当年住宅竣工面积的14%。2001年经济适用房竣工建筑面积218万平方米，占当年住宅竣工面积的13%。2002年竣工面积205万平方米，占当年住宅竣工面积的10%。

回顾这段历史可以发现，尽管住房制度改革方案要求建立以经济适用房为主体的住房供应体系，但实践中工作重心却放在培育和发展商品住房市场方面，经济适用房和廉租房开发建设的规模较小，在套型标准、供应对象、销售价格、经营管理等方面也存在许多不尽人意的地方。

针对住房市场快速发展和住房保障相对滞后的问题，浙江省房地产业协会唐世定会长主导，邀请浙江省建设厅房地产业处、浙江大学房地产研究中心、杭州市住房制度改革办公室、浙江国信房地产集团有限责任公司、杭州市房屋建设开发总公司等单位共同参加，在2003年开展了“浙江省住房保障体系发展模式和协调机制研究”。课题组对杭州、宁波、温州、金华、湖州和衢州六个城市2000多户居民进行了问卷调查，深入分析了住房保障存在的问题和居民意愿，提出应该兼顾效率与公平，兼顾政府调控与市场调节，建立以商品房为主体的、包括经济适用住房以及廉租房等多种住房分类供应体系，租售并举，多种形式并存、互联的住房供应体系，课题成果对浙江省乃至全国的住房保障理论研究和政策完善都发挥了积极作用。

2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布后，浙江省高度重视，建设厅经过调研分析发现，浙江省中等收入家庭的比例较高，他们不能进入住房保障范围，又买不起商品住房，形成了一个“夹心层”。为此，建设厅组织浙江大学房地产研究中心等单位合作开展了“浙江省中等收入家庭住房消费模式与政策研究”，针对浙江省住房市场特点和城市居民住房现状，积极探索解决中等收入家庭住房问题的新思路和新模式。课题组通过系统调研浙江省城市中等收入家庭住房消费现状和问题，分析了中等收入家庭住房消费规律，结合住房存量结构、住房供应结构、住房市场结构（二手房市场和租赁市场）、城市人口结构、家庭生命周期等方面的特征，提出了具有针对性和操作性的政策建议，对浙江省完善住房保障发挥了参谋作用，在全国也产生了引导和示范作用。

根据国务院和省政府的布置，各城市政府也加大了住房保障方面的投入，研究制定住房保障规划。例如，2007年杭州市建委与浙江大学房地产研究中心合作，开展了“杭州市解决低收入家庭住房困难工作发展规划”研究，总结杭州市住房保障体系及运行机制方面所取得的成绩和不足，对照国家和浙江省政府要求，分析杭州住房保障体系所面临的问题与挑战，分层测算低收入且居住困难家庭的比例和户数，预测保障性住房需求的数量和结构，分年度规划保障性住房不同种类的比例关系，提出进一步完善杭州市解决低收入家庭住房困难工作的政策配套的建议，为市政府有关决策提供了科学依据。

2010年6月，在城市化快速推进和房价过快上涨背景下，为了强化和完善住房保障体系，建设部等七部委联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。同年9月，浙江省建设厅等部门联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》，发展公共租赁房成为完善住房保障体系的重点工作。首先，经过十多年的发展，现行住房保障体系在解决城市居民住房问题方面发挥了重要作用，取得了巨大成就。但是，传统体制和政策在住房保障的公平和效率两方面还都存在不足，住房保障体系从“租售并举，以售为主”转向“租售并举，以租为主”，已经成为国家住房保障政策改革的方向；其次，在现行住房保障体系中，“夹心层”问题一直以来都没能得到很好的解决，新就业职工和外来务工人员等人群仍然处于住房保障体系之外。随着城市化进程加快、规模扩大，城市住房困难人口仍然很多，住房困难程度也随着房价上涨而有所增加。以住房租赁的形式保障这三个群体的基本居住需要，有利于在政府财力有限的情况下扩大住房保障覆盖面，是提高城市化质量和建设和谐社会的客观需要；第三，从发达国家和地区的历史经验来看，公共租赁房也是经过多种模式探索以后，公认的比较有效的住房保障模式。

为了做好公共租赁住房工作，杭州市住房制度改革办公室联合浙江大学房地产研究中心，在2010年展开了“杭州市公共租赁住房‘十二五’规划研究”。研究提出，杭州市区公共租赁住房的保障目标应定位为“以租赁方式保障常住人口的基本居住权”；保障人群应突破户籍限制，将新就业的大学毕业生和在杭州市区有稳定工作岗位的外来务工人员纳入保障体系；保障标准和范围要根据政府负担能力和住房租赁市场发展情况，动态调整，逐步提高和扩大；经过测算，2010年杭州市区公共租赁住房需求量约300万平方米。课题成果为政府决策提供了科学依据。

经过长期不断努力，浙江省住房保障体系逐步完善，住房保障工作整体走在全国前列。以杭州为例，保障性住房“五房并举”，成效显著。至2011年底，廉租住房已实现对低保标准2.5倍以内住房困难群众的“应保尽保”，累计保障1.1万户，占市区家庭总户数的1.58%；经济适用住房已基本实现对人均可支配收入80％以下中低收入住房困难家庭的“房等人”目标，累计推出房源557.81万平方米，惠及6.8万户家庭，占市区家庭总户数的10.22%；危旧房改善累计面积达177万平米，有效改善了3.5万户困难群众住房条件，促进了社会公平和谐，住房城乡建设部曾在全国范围内推广杭州的做法，并授予杭州危旧房改善工程“中国人居环境范例奖”；拆迁安置房累计拆迁保底安置0.9万户；公共租赁住房累计推出房源0.9万套，使城市中等偏下收入家庭、大学毕业生、创业人员的住房难得到有效缓解。住房保障的推进，改善了困难群众和弱势群体居住条件，保障了群众基本权利和切身利益，维护了社会公平正义，有效推动了杭州“生活品质之城”建设。

2016年开始，“去库存”背景下房价报复性上涨重新加大的住房保障压力。按照中央“多渠道保障”和“住有所居”的要求，许多城市在“多房并举”方面出现一些新的做法。除了针对中低收入家庭增加保障性住房供应，多种方式的“人才房”也成为新的亮点。

住房保障是重大民生工程。经过20年的努力，目前迫切需要扩大保障对象范围，从户籍人口为主，转向覆盖全体“常住人口”。受到政府财力限制，住房保障要明确只能“保基本”，放弃过于理想化的政策承诺和心理预期，提高保障体系的有效性和保障对象的满意度。国内外实践经验表明，住房保障也应该“因城施策”，住房保障体系的覆盖人群、住房标准、住房类型、保障方式、准入和退出机制等，都要与城市发展阶段、经济结构、承受能力等相适应，重点是要提高其运行效果。同时，还要防止盲目扩大政策支持性住房供应对商品性住房供给产生“挤出效应”，加剧商品住房供需矛盾和价格上涨压力。为了减轻政府财政负担，需要出台各种鼓励政策，形成多主体供应和多渠道保障的新格局。

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