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浙江房地产20年发展报告之一：改革走在前列

本文作者系浙江大学房地产研究中心贾生华，凤凰网房产已获授权

前  言

伴随着改革开放的历史大潮，我国住房制度改革也走过了近40年的历程。作为中国改革开放的重要组成部分，住房制度改革深刻影响了当代中国社会经济的发展轨迹，决定了许多城市、企业、机构、家庭、个人的命运。在纪念中国改革开放40年之际，作为中国住房制度改革的参与者，我们由衷地向这场伟大的改革致敬，相信它将载入中华民族伟大复兴的历史画卷。

为了回顾和总结房地产发展经验，引领新时代浙江房地产行业健康发展，浙江日报社主办，联合浙江房地产业协会、浙江大学房地产研究中心等单位，开展了“致敬住房制度改革二十周年系列活动”。本报告作为本次活动的一个内容，由浙江日报新闻发展有限公司委托浙江大学房地产研究中心完成。

总结历史经验教训，探求未来发展方略，是对住房制度改革最好的纪念。本报告在浙江大学房地产研究中心以往研究和积累基础上，对1998年以来浙江住房制度改革、城市化进程、房地产市场发育、城镇住房保障等方面进行了梳理，谨此献给住房制度改革的所有参与者。一孔之见，挂一漏万，敬请谅解，欢迎批评指正。

第一部分：改革走在前列

在1970年代，浙江经济基础十分薄弱。改革开放的春风唤起了浙江的市场经济大潮，浙江人以“干在实处、走在前列、勇立潮头”的精神，抓住了改革开放历史机遇，创造了举世瞩目的经济腾飞奇迹，用40年的时间完成了从农业经济、到工业经济、再到互联网新经济的跨越，成为在中国乃至世界有重要影响的现代化经济区域。

在住房制度改革和房地产市场经济体制创新方面，浙江省也是一马当先，走在全国前列，促进了房地产业繁荣发展，带动了工业化、城市化进程。

1994年12月26日，浙江省人民政府落实《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，发布了《浙江省深化城镇住房制度改革实施方案》，对浙江省住房制度改革做出了全面部署，要求到2000年初步建立起新的城镇住房制度，基本上实现每户有一套经济适用的住房，人均居住面积达到9平方米以上，使城镇居民住房达到小康水平。

1998年12月31日，浙江省人民政府转发实施了浙江省住房改革委员会《关于进一步深化我省城镇住房制度改革的实施方案》，全面落实《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》精神，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

政府的积极推动加上老百姓较强的市场经济意识，浙江省住房制度改革全国领先，成效显著。根据省房改办资料，到2001年底，全省74个县市已累计出售公房120多万套，7000多万平方米，归集售房款185亿元。全省有260万职工建立了住房公积金制度，累计归集住房公积金178亿元，这些资金为各地启动和发展住房生产积累了启动资金。同时，住房信贷发展迅速，1998年末全省房地产开发贷款余额52.4亿元；个人住房贷款余额39.8亿元（占当年个人购房支出的21.4%），累计支持个人购房5.25万套，购房面积462.78万平方米。1999年底，全省个人住房贷款余额增加到112.42亿元，比上一年增长了78.26亿元，占当年个人购房支出的43.6%。2000年全省新增个人住房贷款169亿元，占当年个人购房支出的70%。由于许多家庭购买公房和商品房，2001年全省城市居民住房自有率达到84%，房地产市场培育基本完成。

房地产市场启动激发了房地产投资热情，房地产对经济发展的带动作用十分明显。1990-2000年浙江省房地产开发投资额从10亿元增加到362亿元，增长了35倍之多。房地产投资额占当年固定资产投资的比例，从5%增加到16%。

在房地产投资和交易规模快速增长的同时，体制改革和创新发展也是浙江走在前列的重要内容。作为省会城市，杭州房地产相关改革开放更是一马当先，在全国处于领先和标杆地位。

城市土地使用制度改革是房地产市场发展的基础，杭州土地储备制度的探索为全国树立了榜样。1997年8月，杭州成立了土地储备中心，并由市土管局与浙江大学房地产研究中心合作开展课题研究，系统探索土地储备制度的理论与实际。1999年，杭州土地储备制度建设成果和经验得到肯定，国土资源部在杭州举办了全国市长研讨班，引起了强烈反响。1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》，向全国推广杭州开展土地储备的经验和做法，产生了巨大的社会经济效应。到2001年4月，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求，有条件的地方政府要试行土地收购储备制度。从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开，成为近20年城市土地使用制度的基本模式。站在今天，人们可能更关注土地储备制度导致城市政府垄断商业性土地供应带来的弊端，但回望20年前，那却是一项有效实现国有土地资源市场价值、利国利民的“阳光工程”，对中国特色的“政府主导、大规模、快速城市化模式”做出了历史性贡献。

杭州作为房地产热点城市，土地市场魅力无穷，出让金规模遥遥领先，备受关注。根据杭州透明售房研究院统计，杭州市区土地出让金额在2009年就突破1000亿元大关，2017年更是突破了2000亿元，据全国城市首位。中国指数研究院报告显示，2018年上半年杭州市区土地出让金达到创纪录的1439亿元，同比翻了一番。而同期，位列第二的北京土地出让金额只有751亿元。

住房制度改革和完善方面，杭州不仅规范、优质、高效，而且也为国家承担了许多责任。2009年，针对住房制度改革面临的新形势、新阶段，建设部要求杭州等五个城市展开了住房制度改革调研，探索城市“基本住房制度”模式和机制。为此，杭州市住房制度改革领导小组办公室组织浙江大学房地产研究中心等单位开展课题研究，通过对杭州市区住房制度改革历程的回顾，系统分析了杭州市区住房制度改革的成就与问题，提出了城市基本住房制度框架及其实现的路径和机制。课题成果提出，城市基本住房制度的思路是：人人享有基本居住权；统筹兼顾，“市场”“保障”两手抓；完善市场制度，坚持市场主导；转变保障思路，扩大覆盖范围。在基本住房制度框架下，中高收入家庭通过住房市场实现购房或租房，中低收入住房困难家庭，给以政策性、有限度的购房支持，低收入住房困难家庭由政府通过公共住房保障基本居住权。10年后的今天，杭州提出的城市基本住房制度框架模式，仍然是大多数城市努力的方向。

十九大报告提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，明确了今后一个时期住房制度改革的目标、任务和方略。目前各地探索的情况来看，“住房消费有保障，住房投资有约束”，正在成为大城市住房制度安排的基本特征。

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